Démocratiser l’Europe : Paul Magnette répond à Thomas Piketty

En mars dernier, Stéphanie Hennette, Thomas Piketty, Guillaume Sacriste et Antoine Vauchez publiaient Pour un traité de démocratisation de l’Europe aux éditions du Seuil. Cet ouvrage propose que les pays de la zone euro conviennent d’un traité additionnel aux traités européens existants sur le modèle de ce qui a été fait en 2012 avec le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG). Ce nouveau traité, baptisé T-dem par les auteurs, aurait pour objet de démocratiser le fonctionnement, aujourd’hui très opaque, de la zone euro en la dotant en particulier d’un parlement composé principalement de députés issus des parlements nationaux. Paul Magnette, ministre-président de la Wallonie, qui s’est illustré dans le débat sur le Ceta, le traité de libre-échange avec le Canada, répond en dix points à cette proposition.  

1.      Le diagnostic posé par les auteurs du T-Dem est clair et parfaitement juste. Le divorce entre l’Union européenne et ses citoyens vient de la « confiscation », au sens propre du terme, du pouvoir de décision par une poignée de gouvernements et de hauts fonctionnaires nationaux et européens.

Replacer les élus, nationaux, régionaux et européens, au cœur du processus est la seule réponse pertinente. Alors que le traité de l’Union européenne (TUE) lui-même pose en son article 15 que le Conseil européen « n’exerce pas de fonction législative », la genèse du TSCG avait donné lieu en 2011-2012 à une violation de la lettre et de l’esprit de la « Constitution » de l’Union européenne, un « coup d’Etat juridique », en quelque sorte, qui appelle un vrai correctif démocratique.

2.      D’un point de vue formel, dans une Union où les compétences socio-économiques sont largement partagées entre les niveaux européen et national (voire subnational), les responsabilités démocratiques doivent elles aussi être partagées entre ces différents niveaux de pouvoir. Les élus européens sont trop peu présents dans les espaces publics nationaux pour prétendre être les seuls à représenter les citoyens. Il est donc indispensable d’associer les élus nationaux à la définition des priorités de l’Union, dans une logique de « socialisation transnationale » des enjeux européens.

3.      La voie du « traité modificatif » proposée par les auteurs du T-Dem est la seule possible actuellement. L’hypothèse d’une réforme globale des traités n’est pas réaliste à court ou moyen terme, et le scénario d’une refondation fédéraliste a montré toutes ses limites lors de l’expérience de la Convention de 2003-2004. S’inspirer de la méthode adoptée avec le TSCG, pour en changer les termes, est donc tactiquement la meilleure voie à suivre. De ce point de vue, les dispositions prévues pour l’entrée en vigueur et la consolidation du T-Dem (art. 20 à 22) sont particulièrement bien conçues.

4.      L’objectif d’une telle refondation est de renforcer la cohésion socio-économique de la zone euro, en mutualisant une partie des dettes publiques et en la dotant des bases budgétaires, fiscales et sociales qui lui font défaut. Les attendus du T-Dem montrent bien que ces objectifs sont fidèles aux principes fondamentaux de l’intégration européenne et peuvent donc être partagés par les fédéralistes. Ce traité devrait être la base d’un nouveau contrat européen, conduisant les Etats qui ne partagent pas cet objectif à renégocier leur relation avec l’Union européenne. Le mécanisme qui permet à certains Etats de rester en dehors de la zone euro tout en bénéficiant des autres avantages de l’appartenance à l’Union, n’est pas tenable à terme, parce qu’il ne peut qu’accentuer les asymétries et tensions entre une zone euro fortement intégrée et le reste de l’Union. Le Brexit constitue de ce point de vue l’occasion d’une clarification fondamentale.

5.      Une assemblée composée d’élus nationaux et européens est un contrepoids démocratiquement nécessaire au pouvoir du Conseil européen et des bureaucraties et diplomaties en réseau qui le sous-tendent.

Ce concept est en outre susceptible de créer un pont entre les défenseurs d’une Union davantage ancrée dans ses territoires sociopolitiques effectifs et les fédéralistes européens, qui défendent eux aussi l’idée d’un gouvernement économique et budgétaire européen.

6.      La composition d’une telle assemblée doit reposer sur le principe d’une représentation parlementaire. Le Conseil des ministres représente certes les Etats, à l’instar du Bundesrat allemand, mais il ne reflète pas suffisamment la diversité des opinions publiques européennes. La question de la pondération des différents parlements est toutefois délicate en raison des fortes différences de taille entre Etats membres. Dans les pays fédéraux, les délégations nationales pourraient compter des élus régionaux autant que nationaux, sans que cela altère la logique démocratique du modèle. Quant au Parlement européen, dans l’hypothèse évoquée plus bas d’une meilleure définition des rôles respectifs des deux assemblées, il ne devrait pas forcément être représenté dans l’assemblée nouvelle.

7.      La création d’une telle assemblée est pleinement justifiée par le fait que le rôle réservé aux parlements nationaux dans les traités, et dans le protocole qui leur est consacré, est largement insuffisant. Les parlements nationaux devraient a minima se voir reconnaître dans le cadre de l’Union économique et monétaire, un pouvoir de contrôle analogue à celui dont ils disposent dans le cadre de l’Espace de liberté, sécurité et justice (art. 69 TUE) et de la Coopération judiciaire en matière civile (art. 81 TUE).

Puisque la coordination des politiques budgétaires, économiques et sociales (de même d’ailleurs que les traités commerciaux mixtes) affecte des compétences essentielles des Etats et de leurs régions, les parlements nationaux et régionaux devraient a minima se voir reconnaître un pouvoir effectif de contrôler le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité (ce que certains parlements font effectivement), voire de rejeter des actes législatifs qui touchent par exemple à des matières nationales sensibles telles que la protection sociale ou l’organisation des services publics.

8.      Au-delà de ce pouvoir « négatif », cette nouvelle assemblée doit pouvoir agir positivement pour contribuer à la formation des décisions en matière socio-économique. Il me semble toutefois qu’il faut distinguer plus nettement la fonction législative du contrôle politique, pour ne pas complexifier le système institutionnel européen, et pour éviter de créer une concurrence stérile entre le Parlement européen et la nouvelle assemblée. Le T-Dem prévoit un pouvoir de contrôle pour l’assemblée de la zone euro en ce qui concerne le mécanisme d’alerte, les projets de plan budgétaire, les recommandations de la Commission, les efforts structurels et la coordination des politiques nationales (art. 8 T-Dem), ainsi que pour le dialogue avec la Banque centrale européenne (BCE) (art. 9 T-Dem) et les nominations aux présidences de la BCE, de l’eurogroupe et du MES (art. 17 T-Dem). Les instruments de contrôle politique mis à disposition de cette assemblée (art. 11 T-Dem) entrent également dans cette logique.

9.     La difficulté principale concerne l’exercice de la fonction législative. Pour exercer une mission effective, la nouvelle assemblée doit être associée à la définition du programme de travail du Conseil européen et de l’eurogroupe tel que prévu à l’art. 7 T-Dem ? Celui-ci doit voter et superviser l’application des facilités d’assistance financière et il est également essentiel que la composition du Conseil des ministres reflète les points inscrits à l’ordre du jour (art. 6 T-Dem), pour que le message des ministres des Affaires sociales et de l’Emploi ne soit pas systématiquement obéré par la voix des ministres des Finances.

En revanche, aux articles 12 à 14 du T-dem, les rôles respectifs du Parlement européen et de la nouvelle assemblée devraient être mieux délimités. Dans une Union dotée de vrais pouvoirs budgétaires, économiques et fiscaux, il n’est pas illogique que le budget et les lois fiscales et économiques soient votés par le Parlement européen. Sinon, et tant que certains Etats membres de l’Union resteront hors de la zone euro, le risque est grand que naissent des contradictions entre les budgets et législations de la zone euro, d’une part, et du reste de l’Union, d’autre part. Il serait plus cohérent que le Parlement européen vote le budget et les bases fiscales communes, tandis que la nouvelle assemblée se concentrerait sur la démocratisation des politiques socio-économiques relevant de compétences partagées (social, emploi, etc.).

Son rôle doit consister à fixer l’agenda législatif en amont, et à contrôler la Commission européenne dans sa fonction de gardienne des traités en aval. L’Assemblée de la zone euro se réunirait au moins quatre fois par an pour obliger la Commission à mettre en débat ses propositions législatives, ses propositions de grandes orientations de politiques économiques, recommandations, avertissements (art. 121-122 TUE) ainsi que les actes qu’elle pose dans le cadre des procédures de déficits publics excessifs (art. 126 TUE) et de la coordination des politiques de l’emploi (art. 148 TUE), voire toute autre compétence partagée pertinente (social, santé, industrie, cohésion…). Cette assemblée pourrait aussi se voir reconnaître un pouvoir d’initiative législative indirecte dans l’ensemble de ces matières, à l’instar de celui dont dispose le Parlement européen.

10.   D’autres pistes de démocratisation de l’Union ne doivent pas être négligées. L’instauration d’un véritable dialogue social européen reste une nécessité, tant la démocratie politique est indissociable de la démocratie sociale dans un grand nombre d’Etats membres. L’initiative citoyenne (art. 11 TUE) offre un potentiel important de mobilisation des sociétés civiles et de contre-pouvoir à l’égard des actions et inactions de la Commission européenne, auxquelles l’Assemblée de la zone euro pourrait donner davantage d’écho, en lien avec sa compétence d’initiative législative. Par ailleurs, il reste souhaitable, dans une optique de « socialisation transnationale » des enjeux européens de renforcer la politisation de la Commission européenne. La nouvelle assemblée pourrait se voir reconnaître un rôle dans la nomination et la censure éventuelle de la Commission, complémentaire de celui du Parlement européen, comme cela existe dans certains systèmes fédéraux (auditions, enquêtes, impeachment…).

Paul Magnette est ministre-président de la Wallonie

Pour en savoir plus :

Traité de l’Union européenne : http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT