L’austérité qui ne dit pas son nom

Le débat à l’Assemblée sur les recettes du budget 2023 ayant été clos par le 49.3, les députés entament ce jeudi l’examen de la partie consacrée aux dépenses.

Pour mémoire, dans son projet de loi de finances, le gouvernement a prévu une augmentation de 24 milliards d’euros des crédits des ministères, dont 3,7 milliards pour l’éducation et 3 milliards pour les armées, et de mobiliser 45 milliards d’euros pour le bouclier tarifaire.

Malgré ces hausses, les dépenses baisseraient de 1,5 % en volume (hors inflation), en raison de l’extinction des mesures d’urgence liées à la crise Covid (tests, vaccins, fonds de solidarité, etc.) et du plan de relance. En retirant ces deux postes, l’évolution serait quasi stable à + 0,1 %.

Un graphique, figurant dans le rapport économique, social et financier (RESF) en annexe du projet de loi, montre que ce niveau est l’un des plus faibles des deux dernières décennies, équivalent « au budget le plus restrictif du mandat de Nicolas Sarkozy », à savoir celui de 2011, soulignent les porte-parole du collectif Nos services publics dans une tribune publiée par Le Monde le 21 octobre. Ainsi, selon eux, « le budget 2023 est le deuxième budget le plus austéritaire des vingt dernières années ». « Seul le budget 2018 "pré-gilets jaunes" présentait une diminution du niveau de dépenses publiques », précisent-ils dans une note disponible sur leur site.

Le collectif a choisi de s’appuyer sur les chiffres fournis par le gouvernement. D’autres organismes ont proposé des calculs différents. Dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2023, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) estime, quant à lui, que la progression des dépenses hors mesures liées au Covid et au plan de relance est, non pas de 0,1 %, mais de 0,8 %, voire 0,7 % en excluant également les mesures prises face à la crise énergétique. Cette différence s’explique par l’indicateur retenu pour l’inflation1.

Même avec la méthode du HCFP, la progression demeure fortement contenue, comparée à celles réalisées ces vingt dernières années. D’après le graphique du RESF, il s’agirait d’un niveau équivalent au budget de 2008, et seuls ceux de 2011, 2014 et 2018 ont été plus restrictifs.

Des dépenses particulièrement bridées en 2023

Evolution annuelle des dépenses publiques en volume, hors crédits d'impôts, hors soutien d'urgence et de relance, en %

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Note : les dépenses de soutien face à l’inflation ne sont pas retraitées en 2022 et 2023.

Source : RESF

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Des dépenses bridées sur tout le quinquennat

Et 2023 ne fera pas figure d’exception dans le quinquennat. Au contraire, il s’agit d’un point de départ.

En 2020, le gouvernement avait ses arrières assurés par la Banque centrale européenne (BCE), dont les taux bas et le programme d’urgence pandémie ont permis aux pays de la zone euro de financer leur « quoi qu’il en coûte » respectif. Face au choc inflationniste, l’institution monétaire, dont la mission est d’assurer la stabilité des prix, a mis fin à sa politique souple et remonté rapidement ses taux dans le sillage de sa consœur américaine, la Réserve fédérale. Négatif il y a deux ans, le taux d’intérêt auquel emprunte l’Etat français à dix ans est aujourd’hui de 2,6 %. De plus, les règles budgétaires européennes, suspendues par une clause dérogatoire du traité, doivent de nouveau être appliquées à partir de 2024.

Dans ce contexte, l’exécutif a dévoilé une trajectoire de retour progressif sous les 3 % de déficit publique en 2027 et de maîtrise de la dette, afin de garder sa crédibilité auprès de ses partenaires européens et des marchés financiers.

Pour ce faire, « cet ajustement sera entièrement porté par un effort structurel en dépense », lit-on dans le projet de loi de programmation des finances publiques (qui a été rejeté par l’Assemblée mardi). Les mesures concernant les dépenses réduiraient le déficit structurel de 3,4 points sur le quinquennat, quand celles concernant les recettes l’augmenteraient de 0,6 %, l’exécutif ayant décidé de poursuivre sa politique de baisse des impôts.

Concrètement, le gouvernement compte brider la progression des dépenses chaque année jusqu’en 2027. Un graphique, inclus dans l’avis du HCFP portant cette fois sur la loi de programmation des finances publiques, montre que la hausse des dépenses sera de 0,1 % en moyenne dans les prochaines années. En retirant les coûteuses mesures exceptionnelles liées au Covid et au plan de relance, l’évolution des dépenses serait de + 0,6 % par an en moyenne sur le quinquennat.

« Ces chiffres sont assez ambitieux en matière de maîtrise de la dépense », avait commenté Pierre Moscovici, président du HCFP, devant la commission des finances de l’Assemblée nationale le 28 septembre, avant de prévenir les députés que tenir cette trajectoire implique que « vous aurez à discuter dans les années qui viennent de budgets sérieux, de budgets qui probablement seront un peu moins généreux que celui que vous avez examiné pour 2023 ».

En faisant évoluer les dépenses à un niveau plus faible que la croissance, le gouvernement réduit leur part dans la richesse nationale : de 57,6 % en 2022, elles n’en représenteraient plus que 53,8 % en 2027, soit le même niveau qu’en 2019, qui était le plus bas depuis 2007.

Des dépenses bridées durant tout le quinquennat

Taux de croissance de la dépense publique en volume, en %

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Source : HCFP

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L’austérité uniquement sur les dépenses

S’agit-il pour autant d’austérité ? Pour les insoumis il n’y a pas de doute. Le député de Marseille, Manuel Bompard, a interpellé Pierre Moscovici à ce sujet en commission des finances, mais selon le président du HCFP et premier président de la Cour des comptes, le qualificatif ne « paraît pas justifié ».

Aux yeux des élus LR, il s’agit au contraire d’un budget « dépensier » pour 2023, leur président, Olivier Marleix, accusant Emmanuel Macron « d’accélérer face au mur de la dette ».

Le ministre de l’Economie, Bruno Le Maire, s’est aussi défendu de proposer une trajectoire austéritaire pour le quinquennat, arguant que les dépenses publiques sont contenues mais ne baissent pas. Bien évidemment, il ne s’agit pas d’un traitement comme celui infligé à la Grèce après la crise de la zone euro, avec des coupes drastiques dans les dépenses publiques, dont une baisse massive des pensions de retraite. Mais la politique menée à Athènes était un cas extrême.

Une autre objection est couramment évoquée : comment peut-on parler d’austérité avec un déficit maintenu à 5 % du produit intérieur brut (PIB) l’an prochain et 45 milliards d’euros mobilisés pour le bouclier tarifaire ?

La question est ambiguë, car il n’existe pas de définition précise de ce terme. Les économistes se prononcent en regardant « l’effort structurel »2, à savoir la contribution des mesures décidées par le gouvernement dans la réduction du déficit structurel (le déficit public hors effet de la conjoncture et mesures exceptionnelles).

Au global, l’effort prévu par le gouvernement ne permet même pas de respecter les règles budgétaires européennes3 actuelles. Mais, encore une fois, puisqu’il poursuit sa politique de baisse d’impôts, il n’y a pas d’effort sur les recettes, au contraire, et cela implique de surcompenser en dégageant encore plus d’économies : comme indiqué plus haut, la bride prévue sur les dépenses réduirait le déficit structurel de 3,4 points sur le quinquennat4.

Une stratégie différente de celle de Sarkozy et Hollande

Là est la grande différence avec les politiques pratiquées après les crises de 2008-2009 et 2010-2011. A l’époque, les gouvernements étaient pressés de réduire le déficit. Or, « il est plus difficile de baisser rapidement les dépenses publiques (on ne va pas licencier les fonctionnaires, couper dans les pensions de retraite, etc.) que d’augmenter rapidement les impôts, relève François Geerolf, économiste à l’OFCE. La caractéristique de l’austérité à ce moment-là était la rapidité de la hausse de la fiscalité ».

La fin du quinquennat de Nicolas Sarkozy puis celui de François Hollande sont en effet marqués par des hausses d’impôts de plusieurs dizaines de milliards d’euros chaque année. Hausse de l’impôt sur le revenu, de l’impôt sur les sociétés, etc. : « les mesures entrées en application en 2012 et en 2013, certaines votées par la majorité précédente, sont évaluées à 52 milliards d’euros », dont les deux tiers ont été supportés par les ménages et un tiers par les entreprises, retrace une étude l’OFCE parue en septembre 2016. A noter que, dès 2014, la fiscalité baisse pour les entreprises et son évolution est en moyenne négative sur le quinquennat de François Hollande, contrairement à celle appliquée aux ménages (qui finalement est venue aussi compenser le coût du CICE et du pacte de responsabilité).

Entre 2011 et 2015, le taux de prélèvements obligatoires total a ainsi augmenté de 2 points. Ces mesures avaient contribué à réduire le déficit structurel d’environ 0,8 point par an en moyenne, alors que le gouvernement d’Emmanuel Macron ne prévoit que 0,3 point jusqu’en 2027. L’austérité à l’époque était donc plus brutale.

Aujourd’hui, en choisissant de ne faire porter l’effort que sur les dépenses, en bridant leur évolution, la stratégie de l’exécutif aura des effets « forcément beaucoup plus lents, ils seront diffus sur plusieurs années, voire plusieurs quinquennats », analyse François Geerolf.

L’économiste fait le parallèle avec l’Ondam, l’objectif de dépenses d’assurance maladie, mis en place au milieu des années 1990. Ce dernier fixe la progression maximale des dépenses de santé, notamment de l’hôpital public. Leur évolution tendancielle, du fait de la hausse des besoins, est de l’ordre de 4,5 % par an, mais les gouvernements l’ont bridée : la plus faible hausse était de 1,8 % en 2016 ; avant le Covid, en 2019, elle avait été de 2,5 %, ce qui représentait une économie d’environ 4 milliards d’euros.

Ainsi, l’exécutif déclare qu’il ne fait pas d’austérité, puisque les dépenses continuent d’augmenter. Mais on voit bien que l’état actuel de l’hôpital public est le résultat d’une austérité lente et insidieuse, dont les conséquences ont éclaté au grand jour suite à la mobilisation des soignants en 2019, puis à l’éclatement de la crise sanitaire.

Le choix de geler le point d’indice de la fonction publique permet aussi de faire des économies en rognant sur le pouvoir d’achat des agents. Cet été, il fut augmenté de 3,5 %, une première depuis 2010 (outre une faible augmentation de 0,6 % en 2016 et 2017), mais cela reste en dessous du niveau de l’inflation. Le HCFP note que, tel que le gouvernement a rédigé le projet de loi finances pour 2023, cela « suppose l’absence de revalorisation du point de la fonction publique ».

Par ailleurs, c’est dans cette même logique que l’on peut analyser le choix de la réforme des retraites. L’objectif est de freiner, voire réduire les dépenses. Amoindrir les droits sociaux, par exemple en reportant l’âge de départ à la retraite, est aussi une forme d’austérité.

Le risque d’un durcissement

Les politiques d’austérité menées par Nicolas Sarkozy puis François Hollande étaient plus brutales et avaient cassé la reprise, les hausses d’impôts ayant déprimé la demande, notamment la consommation. On se souvient que la croissance était atone au début du quinquennat du président socialiste avant de remonter à 1 % à partir de 2014.

De ce point de vue, le gouvernement actuel semble avoir tiré les leçons du passé. Il faut dire aussi que la France ne subit pas, pour l’instant, la même pression qu’à l’époque pour réduire son déficit. Par ailleurs, il y a eu entre-temps les gilets jaunes et désormais le contexte inflationniste. Une hausse soudaine de la fiscalité sur l’ensemble des ménages serait donc risquée, sur le plan économique comme politique.

Mais l’exécutif va-t-il pour autant s’en tenir à cette feuille de route ? Les hypothèses économiques sur lesquelles il s’est appuyé pour faire ses prévisions de déficit ont été très critiquées par les oppositions à l’Assemblée. Pour 2023, le gouvernement anticipe une croissance de 1 %, une prévision « un peu élevée », selon le HCFP. A titre de comparaison, étant donné le niveau élevé d’incertitudes, la Banque de France a proposé une fourchette allant d’une récession de 0,5 % à une croissance de 0,8 %, quand l’OFCE table sur 0,6 %. Pour le reste du quinquennat, le HCFP juge l’exécutif « optimiste » sur l’effet de ses réformes sur l’économie et qualifie de « très avantageuses » les hypothèses macroéconomiques retenues.

Parallèlement, comme indiqué plus haut, son rythme de réduction du déficit structurel n’est pas suffisant pour respecter les règles budgétaires européennes, mais juste assez pour ne pas se faire taper trop fort sur les doigts par la Commission. Sans oublier que les mesures d’économies prévues, comme les réformes promises, ne sont pour l’instant pas documentées, autrement dit leur contenu est encore flou et leurs effets difficilement évaluables.

Si la conjoncture se dégrade, tout l’édifice budgétaire du gouvernement risque de s’effondrer. Dans ce cas, « la question est : que vont-ils faire ?, pose François Geerolf. Ils devront forcément renoncer à quelque chose : soit leur objectif de déficit en dessous des 3 % en 2027, soit celui de ne pas augmenter les impôts ; ou alors ils devront avoir une approche beaucoup plus dure concernant les dépenses publiques ».

• 1. Pour calculer l’évolution des dépenses publiques en volume, le gouvernement intègre l’inflation hors tabac. Or, l’inflation actuelle étant principalement tirée par les prix de l’énergie, elle est en grande partie importée. Le Haut Conseil des finances publiques préfère utiliser l’évolution des « prix du PIB », ou « déflateur du PIB ».
• 2. On peut considérer qu’il y a austérité lorsqu’il y a une « impulsion budgétaire négative ». « Pour le FMI et l’OCDE, l’impulsion budgétaire est calculée comme l’opposé de la variation du solde structurel primaire et pour l’OFCE comme l’opposé de l’effort structurel. Sur longue période, ces deux mesures doivent être proches », détaille l’économiste Raul Sampognaro dans « Les effets de la politique budgétaire depuis 2008 dans six économies avancées », parue en 2018 dans La revue de l’OFCE.
• 3. Outre la règle des 3 % de déficit et de 60 % de dette, les traités européens prévoient que les Etats membres doivent réduire leur déficit structurel d’au moins 0,5 point par an jusqu’à ce qu’ils atteignent leur « objectif de moyen terme », qui correspond grosso modo à un équilibre budgétaire. Dans sa loi de programmation des finances publiques, le gouvernement prévoit une réduction (ou ajustement structurel) de 0,3 point par an à partir de 2023.
• 4. Dans le détail, l’effort en dépense (y compris crédits d’impôt) représenterait une réduction du déficit structurel de 1,3 point en 2023, 0,8 en 2024, 0,5 en 2025 et 2026 et 0,6 en 2027.