Un système fiscal de plus en plus injuste
12 min
Depuis dix ans, le poids des impôts progressifs a beaucoup reculé.
Par Guillaume Duval
La suprématie du discours libéral et la concurrence fiscale ont amené les Etats à limiter fortement la progressivité de leurs systèmes fiscaux. La France n’a pas échappé à cette tendance : depuis le début des années 2000, les impôts progressifs, qui jouaient déjà traditionnellement un faible rôle dans la fiscalité française, ont été vidés de leur substance. Le moment est venu d’inverser la tendance.
Partout, les dépenses publiques augmentent...
La mondialisation n’a pas empêché une croissance significative des dépenses publiques : alors que celles-ci ne représentaient que 40 % du produit intérieur brut (PIB) en France en 1970, elles en pesaient 53 % en 2007. Et même si leur niveau est particulièrement élevé chez nous, cette tendance lourde n’est pas spécifiquement hexagonale : même aux Etats-Unis et au Royaume-Uni, les dépenses publiques ont augmenté.
Rien d’étonnant à cela : les économies modernes se caractérisent par une division du travail de plus en plus poussée, ce qui signifie que de plus en plus de personnes et d’organisations interviennent pour la production de chaque bien et de chaque service. Du fait de ces interdépendances accrues, ces systèmes sont aussi plus fragiles et plus sensibles au moindre aléa climatique, social... Ils ont donc besoin, pour que les acteurs privés continuent à faire du profit sur les marchés, de toujours plus d’infrastructures de qualité (routes, réseaux électriques, télécommunications), de sécurité physique et de sécurité juridique, d’une main-d’oeuvre de mieux en mieux formée et en bonne santé, etc. Et on ne sait pas fournir un tel environnement autrement qu’en développant l’intervention publique. A cela s’ajoute, dans un contexte démocratique, une revendication sans cesse accrue de protection de la part des citoyens, même si, dans le même temps, ceux-ci sont également critiques vis-à-vis de la hausse correspondante des prélèvements. Ces tendances n’ont guère de raisons de s’inverser à l’avenir.
... mais les recettes sont insuffisantes
Côté recettes, en revanche, les Etats ont eu de plus en plus de mal à s’assurer des rentrées suffisantes. D’où une hausse spectaculaire des dettes publiques : en France, celle-ci ne pesait que 21 % du PIB en 1978, elle est montée à 68 % l’an dernier. Plus qu’un triplement en trente ans. Et cela ne va pas s’arranger avec la crise... Là aussi, la situation hexagonale n’est pas exceptionnelle, même si les gouvernements français se sont, plus souvent que d’autres, laissés aller à la facilité en ne réduisant pas la dette publique pendant les périodes de croissance. Le dernier exemple en date étant celui du paquet fiscal adopté en 2007, alors que la croissance économique était encore à un bon niveau.
Ces déséquilibres budgétaires sont notamment liés à la difficulté croissante de faire payer des impôts aux plus riches (et aux entreprises). Après la crise de 1929, tous les pays développés avaient mis en place une fiscalité progressive (voir encadré ci-contre). Avec même un caractère quasiment confiscatoire pour les (très) très hauts revenus puisque, pendant plusieurs dizaines d’années, le taux marginal* de l’impôt sur le revenu a dépassé les 80 % aux Etats-Unis (contre seulement 40 % actuellement en France). Dans son ouvrage Les hauts revenus en France au XXe siècle (voir " Pour en savoir plus "), l’économiste Thomas Piketty montre que cette politique explique la très forte réduction des inégalités observée parallèlement. Si on voulait d’ailleurs réellement limiter les revenus fous des PDG ou des traders, cela resterait la solution la plus efficace...
L’impôt progressif attaqué de toute part
Mais le retour en force du discours économique libéral dans les années 1970 a remis en cause le consensus autour de l’impôt progressif, accusé de décourager les créateurs de richesses. Cette pression idéologique sera bientôt relayée par Margaret Thatcher, devenue Premier Ministre du Royaume-Uni en 1979, et par Ronald Reagan, élu président des Etats-Unis en 1980. Longtemps en retard en la matière sur le monde anglo-saxon, l’Europe continentale a suivi cette voie de façon accélérée au cours de la dernière décennie. Et cela n’a pas toujours été le fait de la droite : ainsi, à peine arrivé au ministère des Finances, le socialiste Laurent Fabius annonce, à l’été 2000, un plan triennal de réductions d’impôts de 100 milliards de francs (15 milliards d’euros), en expliquant qu’il faut absolument " baisser les impôts pour préparer l’avenir ".
Le système fiscal français se caractérisait déjà par une domination écrasante des impôts proportionnels, comme la TVA 1, la contribution sociale généralisée (CSG) et les cotisations sociales 2. Les mesures adoptées sous le gouvernement de Lionel Jospin ont ouvert la voie à la remise en cause des impôts progressifs. Brèche dans laquelle s’engouffre en particulier Dominique de Villepin, avec la refonte en 2005 du barème de l’impôt sur le revenu. D’apparence très technique, cette réforme a eu en réalité un effet redistributif massif : un ménage dont le revenu imposable était de 180 033 euros a ainsi vu son impôt baisser de 4 876 euros, soit une hausse de 3,8 % de son revenu. Tandis que celui qui déclarait 30 914 euros n’y a gagné que 84 euros, soit un plus de 0,3 %, selon l’OFCE 3. Globalement, les 10 % des Français dont les revenus sont les plus élevés se sont partagés 40 % des baisses d’impôts...
Montants perçus au titre de l’impôt sur le revenu, l’ISF et les droits de successions (en % du revenu disponible brut des ménages) et pertes de rentrées fiscales par rapport au niveau de ces impôts en 2000 (en milliards d’euros)
* L’ensemble impôt sur le revenu + impôt de solidarité sur la fortune (ISF) + droits de succession (les principaux impôts progressifs en France) représentait 6,8 % du revenu disponible brut des ménages en 2000. En 2008, il n’en pesait plus que 4,9 %. Si le niveau de prélèvement était resté le même qu’en 2000, l’Etat aurait perçu l’an dernier 24 milliards d’euros de plus. Ce manque à gagner représente 39 % de ce qu’il a reçu en 2008 au titre de ces trois impôts et 37 % de l’ensemble des déficits publics constatés l’an dernier...
Montants perçus au titre de l’impôt sur le revenu, l’ISF et les droits de successions (en % du revenu disponible brut des ménages) et pertes de rentrées fiscales par rapport au niveau de ces impôts en 2000 (en milliards d’euros)
* L’ensemble impôt sur le revenu + impôt de solidarité sur la fortune (ISF) + droits de succession (les principaux impôts progressifs en France) représentait 6,8 % du revenu disponible brut des ménages en 2000. En 2008, il n’en pesait plus que 4,9 %. Si le niveau de prélèvement était resté le même qu’en 2000, l’Etat aurait perçu l’an dernier 24 milliards d’euros de plus. Ce manque à gagner représente 39 % de ce qu’il a reçu en 2008 au titre de ces trois impôts et 37 % de l’ensemble des déficits publics constatés l’an dernier...
Parallèlement, cette réforme a institué le fameux bouclier fiscal**, que Nicolas Sarkozy a renforcé en 2007 en l’abaissant de 60 % à 50 %. Un bouclier qui a permis à 834 contribuables parmi les plus riches (leur patrimoine est supérieur à 15,5 millions d’euros) de recevoir chacun un chèque de 368 261 euros en moyenne de leur percepteur en 2008...
Les niches fiscales, un sport national...
Les exonérations et autres abattements sur l’impôt sur le revenu, l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et les droits de succession se sont également multipliés depuis le début des années 2000. Le paquet fiscal de 2007 en a encore rajouté une couche, avec notamment la possibilité de déduire du revenu imposable les intérêts d’emprunts immobiliers (qui devrait être remise en cause en 2010 tant elle pèse sur le budget de l’Etat) ou encore l’exonération d’impôts des heures supplémentaires. Une mesure particulièrement absurde puisque l’Etat se prive ainsi de 4 milliards d’euros de rentrées fiscales par an pour inciter les salariés à faire des heures supplémentaires au moment même où le chômage monte en flèche...
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L’effet (massif) du dumping fiscal intra-européen
Le recul de la progressivité de l’impôt a été général en Europe. Tout comme la baisse de l’impôt sur les bénéfices des entreprises. Le mouvement a été particulièrement marqué dans les pays d’Europe centrale et orientale (Peco). La République tchèque, la Slovaquie, la Roumanie et la Bulgarie ont même adopté une flat tax, un impôt sur le revenu à taux unique dépourvu de toute progressivité.
Depuis 2005, il est cependant devenu plus difficile d’attirer l’épargne des autres pays européens (une stratégie qui n’était pas seulement mise en oeuvre par les Peco, loin de là) : une directive oblige désormais à un minimum d’imposition de 20 % sur les revenus de l’épargne et de 35 % à partir de 2011.
Cette directive comporte néanmoins des trous que la Commission européenne a proposé de boucher. Sur le terrain de l’impôt sur les bénéfices, elle souhaite mettre en place une " assiette commune consolidée ". Même sans harmoniser les taux d’impôts sur les bénéfices, une telle réforme limiterait beaucoup le dumping fiscal interne à l’Union. Deux dossiers essentiels pour permettre aux Etats de rétablir leurs finances publiques après la crise.
Au-delà, les niches fiscales*** sont un véritable sport national. Il n’est pas en soi illégitime que la puissance publique cherche à orienter les comportements des citoyens à l’aide d’incitations fiscales, comme par exemple la possibilité de déduire de ses revenus les travaux réalisés pour mieux isoler les logements, mais leur multiplication tous azimuts leur fait perdre tout sens. Au bout du compte, le système fiscal français se caractérise en effet par la cohabitation de taux d’imposition théoriques relativement élevés et d’une foule d’exemptions. Ce qui aboutit à ce que certains - peu nombreux - paient " plein pot ", tandis que nombre d’autres, aux revenus pourtant souvent plus élevés que les premiers, ne paient pas grand-chose. Pas de quoi faciliter le " consentement à l’impôt ", essentiel dans une démocratie...
... qui fait scandale
Ce travers est ancien : c’est le cas depuis toujours pour l’ISF qui ne taxe en réalité qu’une petite partie des patrimoines puisque les biens professionnels et les oeuvres d’art en sont exclus. Mais les réformes fiscales récentes ont accru ce défaut. L’exemple le plus caricatural est probablement fourni par l’impôt sur les successions : son barème officiel affiche toujours des taux qui vont jusqu’à 40 %, donc relativement élevés à l’échelle internationale. Mais, en pratique, il a été vidé de sa substance par les multiples abattements et dégrèvements introduits en 2005 et 2007 (voir encadré page 11).
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Feu l’impôt sur les successions
George W. Bush a cherché à supprimer l’impôt sur les successions aux Etats-Unis et Silvio Berlusconi y est parvenu en Italie depuis 2002. En France, personne ne revendique ouvertement de le supprimer. Mais, en fait, il n’en reste plus grand-chose depuis le paquet fiscal adopté à l’été 2007.
On trouve sur le site des notaires de Paris un exemple intéressant de ce qui est désormais possible (voir http://www.paris.notaires.fr/art.php?cID=9&nID=546). Monsieur et Madame Durand donnent de leur vivant à leurs deux enfants Pierre et Jacques des biens d’une valeur de 1,2 million d’euros. Grâce aux multiples exonérations et dégrèvements nouveaux, ils ne paieront au final que 19 018 euros de droits de succession, soit 1,6 % de la valeur des biens transmis. Et les époux Durand pourront recommencer l’opération dans six ans, s’il leur reste encore autant de patrimoine à transmettre.
Le Conseil des prélèvements obligatoires cite (voir " Pour en savoir plus ") un autre exemple instructif : un homme de 55 ans donne à ses deux enfants une entreprise d’une valeur de 10 millions d’euros. S’il choisit bien les modalités de cette donation, il peut désormais s’en tirer avec 117 824 euros de droits de succession, 1,2 % de la valeur de l’entreprise (et même zéro si l’entreprise ne vaut " que " 4 millions d’euros)... Des sommes qui font rêver quand on sait que le patrimoine moyen d’un ménage français est de 350 000 euros, selon les données de l’Insee. A un tel niveau d’hypocrisie, la méthode Berlusconi présente au moins l’avantage de la clarté...
En juin 2008, Gilles Carrez, député UMP, rapporteur général du Budget, et Didier Migaud, député PS, président de la commission des Finances de l’Assemblée nationale, ont présenté ensemble un rapport : les 486 niches qu’ils ont repérées ont représenté en 2007 une perte de 73 milliards d’euros pour l’Etat, soit 27 % de ses recettes fiscales ! En forte hausse depuis 2003, puisqu’elles ne représentaient alors " que " 50 milliards d’euros et 20 % des recettes fiscales.
Et il ne s’agit pas uniquement de bricoles : les 100 contribuables qui profitaient le plus de l’existence de ces niches ont économisé en moyenne 1,13 million d’impôts chacun en 2007 ! Avec ce résultat absurde que certains des Français qui ont touché les revenus les plus élevés parviennent à ne payer strictement aucun impôt sur le revenu ! Devant ce scandale (et sous la pression d’une situation budgétaire dégradée), les députés ont adopté l’an dernier un plafonnement de ces niches : chaque contribuable n’aura plus droit qu’à un maximum de 25 000 euros + 10 % de son revenu comme réduction d’impôt. Un retour à la sagesse qui ne demande qu’à être accentué.
Revenus du capital : peut mieux faire
Le recul de la progressivité de l’impôt enregistré depuis dix ans est toutefois allé de pair avec une taxation croissante des revenus du capital, souligne un rapport récent du Conseil des prélèvements obligatoires (voir " Pour en savoir plus "). Ce prélèvement s’est opéré surtout par la contribution sociale généralisée (CSG), passée de 1,1 % à sa naissance en 1990 à 8,2 % actuellement sur les revenus de placement. Ainsi que par l’extension de prélèvements libératoires permettant de s’acquitter de l’impôt sur le revenu à un taux faible sans avoir à intégrer les revenus correspondants dans son revenu imposable par la suite.
Il existe cependant beaucoup de trous, notamment sur les plus-values mobilières (résultant de la vente de titres financiers) ou immobilières (consécutives à la vente de maisons ou d’appartements) qui sont encore très largement exonérées aujourd’hui. C’est une des pistes pour commencer à limiter les déficits l’an prochain. De plus, l’imposition proportionnelle des revenus du capital reste profondément inéquitable, parce qu’elle ne permet pas une taxation suffisante des très hauts revenus. Ceux-ci s’en sortent en effet beaucoup mieux que s’ils devaient intégrer ces rentrées à leurs revenus imposables.
Une perte pour l’Etat de 82 milliards d’euros par an
Combien a coûté la débauche de cadeaux fiscaux opérée depuis dix ans ? Pas facile à mesurer précisément. 18 milliards d’euros par an, soit 1 % du PIB, si on cumule les mesures prises entre 2002 et 2009 en faveur des catégories les plus favorisées, estiment Daniel Vasseur et Thomas Chalumeau, de la Fondation Terra Nova (voir " Pour en savoir plus "). Mais ce calcul ne tient pas compte de l’effet - significatif - des mesures Fabius. Si l’on prend la somme des rentrées de l’impôt sur le revenu, de l’ISF et des droits de succession et qu’on la rapporte au revenu disponible brut des ménages****, on constate qu’elle en représentait 6,8 % en 2000 et qu’elle n’en pèse plus que 4,9 % en 2008. Soit une perte de recettes pour l’Etat de 24 milliards d’euros. 39 % de ce qu’il a reçu l’an dernier au titre de ces trois impôts ou 37 % des déficits publics constatés en 2008.
Au bout du compte, l’ensemble des mesures prises depuis dix ans, y compris les cadeaux fiscaux faits aux entreprises, se sont traduites par un appauvrissement spectaculaire de l’Etat. En 1999, ses recettes représentaient 18,3 % du PIB. En 2008, elles n’étaient plus que de 14,1 %, un recul de plus de quatre points, équivalent à 82 milliards d’euros par an... Et contrairement à une idée répandue, cette chute est très loin d’être compensée par la montée des impôts locaux : la recette de ces taxes, par ailleurs très injustes car non progressives, n’a augmenté dans le même temps que de 4,6 % à 5 % du PIB.
Un frein à l’ascension sociale
Au-delà des difficultés croissantes pour équilibrer les finances de l’Etat et assurer les actions publiques indispensables, quel effet a eu le recul de l’impôt progressif ? Il entretient un lien étroit avec la remontée spectaculaire des inégalités mise en évidence par l’économiste Camille Landais : entre 1998 et 2006, les 90 % de Français " ordinaires " ont vu leurs revenus s’accroître de 4,6 % seulement, inflation déduite, tandis que le millième le plus riche gagnait 32 % de pouvoir d’achat 4 !
Or, faciliter l’accumulation puis la transmission de patrimoines fabuleux contribue à figer les positions sociales. Cela empêche en effet les véritables innovateurs de se faire une place au soleil. Alors que les héritiers possèdent rarement les qualités qui ont fait de leurs ancêtres des entrepreneurs à succès. Pour cette raison, les vrais libéraux sont toujours partisans d’un impôt sur les successions élevé... De plus, la possibilité de conserver des revenus colossaux faute d’imposition suffisante a joué un rôle majeur dans les dérives qui ont conduit à la crise actuelle, à cause des risques inconsidérés pris par les dirigeants dans les grandes entreprises ou par les investisseurs sur les marchés financiers.
Dealer le bouclier contre l’ISF
Et maintenant ? Va-t-on enfin réhabiliter l’impôt progressif ? Il existe manifestement une volonté de s’attaquer au maquis des niches fiscales. Reste à voir si elle se traduira réellement en actes. Mais il faudrait aller bien au-delà : supprimer le bouclier fiscal, créer de nouvelles tranches pour rehausser fortement les taux marginaux de l’impôt sur le revenu, rendre à l’impôt sur les successions sa fonction de redistribution des patrimoines..., tout cela, au besoin, en échange de l’abandon d’un ISF qui, faute d’assiette suffisamment large, n’a jamais trouvé de véritable légitimité.
Aller dans ce sens impliquerait certes que Nicolas Sarkozy rompe avec ses promesses de campagne. Mais l’effort qu’il faudra d’une façon ou d’une autre consentir après la crise pour faire baisser la dette publique pourra difficilement être compris si les plus riches ne sont pas mis à contribution les premiers. D’autant que, avec les actions enfin engagées contre les paradis fiscaux (voir page 13), l’environnement international ne peut plus servir de prétexte pour refuser un impôt plus progressif.
- 1. Contrairement à une idée reçue, la France est en réalité l’un des Etats européens qui taxent le moins la consommation (voir tableau page 12). Dans ce contexte, la baisse de la TVA sur la restauration, appliquée depuis juillet dernier, apparaît comme un gâchis majeur s’agissant d’une activité qui n’est pas délocalisable (" http://www.alternatives-economiques.fr/tva-restauration---tva-sur-la-res... ", Alternatives Economiques n° 282, juillet-août 2009, disponible dans nos archives en ligne).
- 2. Les cotisations sociales n’ont toutefois pas toujours été proportionnelles. Leur déplafonnement au cours des années 1980 a été un grand progrès en matière de justice sociale puisqu’auparavant un ouvrier payait, proportionnellement à son salaire net, davantage de cotisations qu’un cadre. Depuis les années 1990, les exonérations de charges à proximité du Smic ont même fait des cotisations sociales un élément de fiscalité progressive, même si ces exonérations ont par ailleurs de nombreux effets pervers.
- 3. Voir " Réforme fiscale 2007 : un pas de côté ", par Cyrille Hagneré, Mathieu Plane et Henri Sterdyniak, Lettre de l’OFCE n° 267, accessible sur http://www.ofce.sciences-po.fr/pdf/lettres/267.pdf
- 4. Voir ses travaux sur www.jourdan.ens.fr/~clandais
Taux qui s'applique à la part du revenu du contribuable située au dessus d'un certain seuil.
** Bouclier fiscalMécanisme plafonnant le pourcentage total des revenus d'un ménage qui peut être perçu au titre de l'impôt.
*** Niches fiscalesAllégements fiscaux ciblés sur certaines catégories de contribuables.
**** Revenu disponible brut des ménagesEnsemble des revenus du travail, de la propriété et des
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