Retraites : les termes du débat
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Le système français de retraite est complexe et complètement éclaté, ce qui favorise peu les discussions concernant sa réforme. Celle-ci est nécessaire face à des évolutions démographiques inéluctables. Les changements opérés jusqu'à présent ont surtout consisté à baisser le niveau des pensions, mais d'autres paramètres peuvent être utilisés. Ce qui nécessite un débat démocratique, sans précipitation, afin de forger des consensus.
Par Arnaud Parienty
1. Décryptage d’une organisation complexe
Dans les pays développés, le paiement des retraites résulte de systèmes de redistribution entre les générations assez complexes. Ceux-ci fonctionnent sur plusieurs étages. Au fondement, on trouve des régimes institués par le législateur, obligatoires, fonctionnant par répartition* et qui couvrent tous les actifs ayant cotisé. En France, les actifs bénéficient de deux types de retraites obligatoires publiques : d’une part, des régimes de base, différents selon qu’il s’agit du régime général ou des régimes spéciaux (fonctionnaires, indépendants...) ; d’autre part, des retraites complémentaires.
Il existe aussi des systèmes offrant une couverture de base à tous les citoyens financés par l’impôt, comme aux Etats-Unis. Vient souvent s’y ajouter une retraite d’entreprise, totalement facultative ou prévue pour tous les salariés de l’entreprise ou de la branche. Autrefois organisés à prestations définies (les financements s’ajustant pour permettre de servir les pensions), ces compléments de retraite sont désormais plus fréquemment à cotisations définies. Un troisième élément est constitué par des retraites individuelles facultatives, dont les cotisations sont le plus souvent versées dans des fonds de pension, qui placent cet argent sur les marchés financiers, dont ils sont des acteurs importants. Ces compléments bénéficient souvent d’avantages fiscaux. Enfin, les personnes âgées les plus pauvres bénéficient d’une prestation d’assistance, financée par l’impôt et qui assure un niveau de vie minimum.
En France, les régimes de base versent une pension qui dépend du nombre de trimestres cotisés et du revenu de référence (moyenne des vingt-cinq meilleures années dans le secteur privé, indice de traitement des six derniers mois dans la fonction publique). Cette différence entre privé et public est compensée par des taux de cotisations plus élevés dans le secteur public et donc des salaires plus faibles à qualification égale. Quant aux régimes complémentaires, ils fonctionnent par points : les cotisations, proportionnelles au salaire, sont converties en points, accumulés au fil des ans. Au moment du départ en retraite, la pension est calculée en fonction du nombre de points acquis et de la valeur du point, dite " valeur de service ". Le système est équilibré en faisant varier la valeur d’achat du point et sa valeur de service. L’ensemble des régimes est administré par une quarantaine de caisses de retraite, sauf pour les fonctionnaires d’Etat, qui n’ont pas de caisse de retraite et dont les pensions sont directement servies par le budget de l’Etat. Des retraites facultatives, individuelles ou d’entreprise, ont également été mises en place récemment ; par ailleurs, une allocation de solidarité de 709 euros par mois pour une personne seule assure un revenu minimum aux personnes âgées d’au moins 65 ans.
Du fait de cette organisation éclatée, la situation des personnes ayant cotisé dans plusieurs régimes au cours de leur carrière est désavantageuse, car les règles de calcul pénalisent les carrières courtes dans chaque régime. Or, le nombre de ces " polypensionnés " augmente et va continuer d’augmenter dans une société de plus en plus mobile. Par ailleurs, le système français mélange de façon confuse des aspects contributifs (les droits dépendent des versements, selon un principe d’assurance financée par des cotisations assises sur le travail) et des aspects redistributifs (les droits dépendent des besoins, selon un principe de solidarité, à partir d’un financement par l’impôt). Certains cotisent donc pour d’autres, sans que ce transfert soit clairement présenté ou fasse l’objet d’un débat public. En particulier, les ouvriers et les employés cotisent en partie pour payer la retraite des cadres et des professions intellectuelles supérieures, du fait des règles en vigueur et des écarts d’espérance de vie.
2. Les facteurs de remise en cause
La mise en place de retraites publiques a été un grand progrès pour la sécurité matérielle des populations et la diminution de la pauvreté (en 1970, 28 % des personnes âgées de 65 ans et plus étaient pauvres en France, contre 5 % en 2007). Des réformes s’avèrent cependant aujourd’hui nécessaires et sont d’ailleurs en cours dans la plupart des pays.
La première cause de difficultés tient aux évolutions démographiques. Les actifs payent pour les retraités. Or, le nombre de retraités augmente plus rapidement que le nombre d’actifs : en France, l’espérance de vie à 60 ans est passée de quinze ans en 1950 à vingt-deux ans aujourd’hui pour les hommes, de dix-neuf à vingt-sept ans pour les femmes. Dans le même temps, le nombre d’actifs stagne ou diminue, d’une part, à cause du retour à une fécondité plus faible après le baby-boom de l’après-guerre, et, d’autre part, du fait du ralentissement de l’immigration lié à celui de la croissance. Ce phénomène est particulièrement fort au Japon ou en Italie. Il l’est moins en France, mais le ralentissement de l’augmentation de la population active est quand même réel et devrait se poursuivre.
L’évolution démographique entraîne donc dès aujourd’hui des déséquilibres financiers, dont on peut prévoir qu’ils vont s’amplifier. En effet, les retraités et les actifs de 2030 sont déjà tous nés. Certes, des marges d’incertitude non négligeables existent concernant l’immigration et le taux de chômage : le fait que les personnes en âge de travailler disposent ou non d’un emploi, et donc cotisent ou non pour payer les pensions, représente un paramètre important. Mais les évolutions démographiques sont telles que l’absence de réforme entraînerait à coup sûr des déficits dans les régimes de retraite.
Souhaitant anticiper ces évolutions, les différents gouvernements français ont procédé à de nombreux changements depuis 1993. Deux types de mesures ont été pris. D’une part, allonger la durée d’assurance** nécessaire pour bénéficier d’une retraite à taux plein. Elle est passée de 150 à 162 trimestres (164 en 2012). D’autre part, modifier le mode d’indexation des salaires dont la moyenne sert à calculer le montant de la pension et le mode d’indexation de celle-ci, durant la période où elle est versée : on est passé d’une indexation sur le salaire moyen à une indexation sur les prix. Ce qui a beaucoup réduit les montants des pensions : par exemple un salaire de 600 euros par mois perçu en 1978 vaut 1 790 euros en 2010 en indexant sur les prix et 2 370 euros en indexant sur le salaire moyen. De ce fait, les retraités se trouvent écartés du partage des gains de productivité lorsqu’ils se traduisent par des augmentations de salaires.
Ces réformes ont eu des effets mitigés. Incontestablement, elles ont réduit les dépenses publiques de retraite. Mais sans maintenir l’équilibre financier jusqu’en 2020, comme promis en 2003. Les projections récemment publiées par le Conseil d’orientation des retraites (COR) font état d’un déficit de l’ordre de 2 % du produit intérieur brut (PIB) chaque année d’ici à dix ans si rien n’est fait. Ce relatif échec s’explique par les départs anticipés pour carrière longue***, bien plus nombreux que prévus, alors que le chômage n’a pas baissé comme espéré et que, surtout, l’allongement de la durée d’assurance nécessaire pour avoir une retraite à taux plein n’a pas entraîné de décalage des âges de départ en retraite, les salariés préférant quitter, même avec une retraite amputée, un monde du travail usant ou qui se refuse à eux (chômeurs âgés ne trouvant pas de travail).
Les réformes ont également eu des effets négatifs. Elles ont provoqué un mouvement de baisse du niveau des pensions. Cette baisse va s’accentuer, d’autant plus que les carrières commencent aujourd’hui plus tard et sont souvent interrompues par des épisodes de chômage : ainsi, la génération née en 1974 a validé à 30 ans neuf trimestres de moins que la génération 1954 en son temps au même âge.
Evolution du rapport cotisants/retraités en France en 2005 et 2007
Lecture : en 2050, il y aura en France 1,1 cotisant pour un retraité selon les projections de 2005, et 1,2 pour un selon les projections, plus optimistes, faites en 2007.
La multiplication des réformes a également complexifié le système, désormais illisible. Elle a aussi instillé le doute : personne ne sait plus quelles règles lui seront applicables lors de son départ en retraite, ni s’il gardera son niveau de vie en partant en retraite. Cette incertitude pourrait favoriser les compléments par capitalisation, assortis de généreux avantages fiscaux, mis en place par la loi Fillon de 2003.
Enfin, il est difficile de demander des efforts pour rééquilibrer les régimes sans garantir une certaine équité dans la répartition de ces efforts. Mais comment donner une telle garantie alors que le système traite les actifs de façon si diverse ?
3. Les perspectives d’avenir
Trois leviers peuvent être actionnés pour rétablir l’équilibre financier des régimes de retraite : une baisse des pensions, une hausse des prélèvements ou un recul de l’âge de départ. La baisse des pensions a été le levier essentiel des premières réformes, si bien que le pouvoir d’achat des retraités est sérieusement menacé. Comme il est aujourd’hui à parité avec celui des actifs, il n’y a pas de marge de manoeuvre de ce côté.
La hausse des prélèvements est écartée par le gouvernement et le patronat, pour ne pas accroître des prélèvements obligatoires déjà lourds au nom de la compétitivité. Mais les retraites doivent être payées et qu’elles le soient par des prélèvements obligatoires ou par des versements volontaires n’y change pas grand-chose. L’argument de la compétitivité est également douteux, car les cotisations sont payées essentiellement par les salariés (une hausse de cotisations entraînant la baisse des salaires nets et non la hausse du coût salarial, surtout si cette hausse est programmée). La vraie question est donc de savoir si un transfert plus important des actifs vers les retraités au cours des prochaines décennies est politiquement acceptable.
Taux de remplacement théorique dans divers pays, en % du salaire moyen
Alternatives Economiques n°292 - 06/2010
N. B. : taux de remplacement théorique parce que résultant de l’application des barèmes et non des données concrètes. En particulier, on suppose un départ en retraite à 60 ans en France et à 65 ans en Allemagne, ce qui ne correspond pas aux données réelles.
Lecture : en France, la pension de retraite correspondant au salaire moyen représente en théorie 53 % du dernier salaire pour un départ à 60 ans. Il s’agit d’une pension publique, c’est-à-dire versée par des organismes de droit public (Sécurité sociale, Arrco, Agirc...). En Allemagne, la pension représente 43 % du dernier salaire pour la pension publique et 18 % pour la pension facultative, pour un départ à 65 ans.
N. B. : taux de remplacement théorique parce que résultant de l’application des barèmes et non des données concrètes. En particulier, on suppose un départ en retraite à 60 ans en France et à 65 ans en Allemagne, ce qui ne correspond pas aux données réelles.
Lecture : en France, la pension de retraite correspondant au salaire moyen représente en théorie 53 % du dernier salaire pour un départ à 60 ans. Il s’agit d’une pension publique, c’est-à-dire versée par des organismes de droit public (Sécurité sociale, Arrco, Agirc...). En Allemagne, la pension représente 43 % du dernier salaire pour la pension publique et 18 % pour la pension facultative, pour un départ à 65 ans.
Reste le décalage de l’âge de départ. Il serait étrange que la hausse de l’espérance de vie se traduise intégralement en hausse du temps de retraite, d’autant que la durée de la retraite en France est déjà la plus longue au monde. Le problème est que les salariés âgés, les seniors, acceptent de rester en poste et qu’ils puissent le faire. Et pour cela, il faut changer beaucoup de choses.
Améliorer la situation du marché du travail est un impératif. De ce point de vue, réformer en pleine phase de hausse du chômage est particulièrement malencontreux. Il faut aussi favoriser l’accès des seniors à la formation continue, adapter les postes de travail à des salariés plus âgés, développer les secondes carrières et changer les représentations de l’âge. Les départs précoces sont devenus un outil essentiel de la gestion des ressources humaines dans l’entreprise : ils permettent une baisse des rémunérations, facilitent les restructurations et les changements d’organisation, et accélèrent les promotions internes. Pour que les entreprises abandonnent ces pratiques, des sanctions positives et négatives sont nécessaires.
Les réussites finlandaise ou néerlandaise montrent qu’il faut du temps pour changer les choses, élaborer des consensus et avancer sur tous les fronts en même temps. Le plus logique serait donc de parer au plus pressé par une hausse des prélèvements et d’utiliser ce répit pour se donner les moyens de travailler plus longtemps.
Pour réfléchir à quel type de réforme ? La capitalisation étant disqualifiée pour un moment au vu des effets de la crise financière pour les retraités anglo-saxons, la principale possibilité est de passer à un régime de " comptes notionnels ", étudié par le COR à la demande du gouvernement. De quoi s’agit-il ? Selon ce principe, les cotisations versées sont enregistrées dans un compte individuel (mais il ne s’agit pas de capitalisation : les cotisations ne sont pas stockées et placées). Additionnées et actualisées au moment du départ en retraite, ces cotisations constituent un capital virtuel, qui est ensuite converti en pension mensuelle en fonction de l’espérance de vie au moment du départ. Les trois paramètres du système sont donc le taux de cotisation, les règles d’indexation des cotisations passées et les règles d’indexation des pensions à venir.
L’adoption d’un tel système, qui existe en Suède et en Italie, ne changerait rien à la nécessité d’allonger les carrières ou d’augmenter les cotisations, mais il résoudrait plusieurs problèmes : tous les actifs seraient traités à l’identique, y compris les polypensionnés ; le système serait simplifié (une seule caisse, une seule cotisation et fini la décote**** en cas de trimestres insuffisants) ; la distinction entre assurance et solidarité serait claire. Surtout, l’évolution de l’espérance de vie étant intégrée dans le mécanisme, il n’est pas nécessaire de réformer tous les cinq ans, avec l’incertitude et les psychodrames que cela entraîne.
En revanche, il faudrait régler deux problèmes : dans les comptes notionnels, les pensions dépendent beaucoup de l’âge de départ, de sorte qu’une personne qui part tôt mais a une faible espérance de vie touche une faible pension, ce qui est anormal 1. Il faudrait donc considérer les effets des conditions de travail sur l’espérance de vie, ce qui renvoie au débat sur la prise en compte de la pénibilité du travail. De plus, les ajustements liés à l’allongement de la vie reposent sur le seul montant des pensions. Sauf à accepter une baisse de pouvoir d’achat des retraités, il faut prévoir une garantie du niveau des retraites, donc une hausse des cotisations à certains moments.
Un changement de système n’est donc pas un remède miraculeux. Des choix difficiles doivent être faits, ce qui suppose un débat démocratique approfondi.
- 1. Henri Sterdyniak donne un exemple éclairant : un ouvrier part à 60 ans après quarante-deux ans cotisés. Il a quinze ans d’espérance de retraite. Son taux de remplacement est 25 % moins élevé qu’un cadre qui part à 65 ans après avoir cotisé quarante-deux ans et aussi quinze ans d’espérance de retraite.
Dans un régime par capitalisation, les cotisations sont placées et servent à accumuler un capital qui sera ensuite donné au souscripteur, en une seule fois ou en
Nombre de trimestres validés en vue de la retraite. La durée maximale d'assurance (162 trimestres en 2010) donne droit à une pension représentant 75 % du salaire de référence.
*** Départ anticipé pour carrière longuePossibilité offerte aux actifs ayant commencé à travailler jeunes et ayant validé un nombre élevé de trimestres de cotisations de pouvoir partir en retraite avant 60 ans.
**** DécoteCoefficient de minoration appliqué à la pension pour chaque trimestre séparant la durée d'assurance effective de la durée requise ou, si ce nombre est plus petit, l'âge de départ de l'âge limite (aujourd'hui 65 ans dans la plupart des cas). La
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