L’Europe peut-elle repartir ?

Pour l’Europe, 2010 s’ouvre sur un constat d’échec amer : selon les termes de la " stratégie de Lisbonne ", adoptée au printemps 2000 par le Conseil européen, l’économie européenne était censée être devenue cette année " l’économie basée sur la connaissance la plus dynamique et la plus compétitive [du monde] " ! La décennie qui s’achève aura, au contraire, été l’une des moins dynamiques de l’histoire européenne de l’après-guerre et elle aura vu l’Union se faire distancer par toutes les autres régions du monde, sans exception ou presque : l’Amérique, même après la crise, aura fait mieux en termes de croissance du produit intérieur brut (PIB), et les pays émergents, dont les rythmes de croissance ont à peine faibli, rattrapent inexorablement leur retard, encore considérable il est vrai en termes de PIB par habitant.

Les Etats membres de l’Union européenne doivent faire face à une cascade de difficultés : chômage revenu à des niveaux élevés, faible progression du pouvoir d’achat et inégalités croissantes de revenus, niveau élevé des taux d’endettement privé et public, besoins d’investissement dans le cadre de la politique de lutte contre le changement climatique, croissance des dépenses de protection sociale liées au vieillissement des populations, etc. Après la crise, l’Union aura-t-elle, avec les institutions issues du traité de Lisbonne, les moyens de mener des politiques lui assurant un dynamisme économique suffisant pour surmonter ces problèmes ? Cela paraît peu probable.

Une avalanche de présidents

Désormais dotée d’un nouveau cadre institutionnel avec le traité de Lisbonne, l’Union est-elle mieux armée pour faire face aux défis de l’après-crise ? Rien n’est moins sûr ! Les observateurs ont tous souligné que, selon le mot prêté à Henry Kissinger, secrétaire d’Etat américain dans les années 1970, l’Europe aurait enfin, avec la présidence stable du Conseil, un " numéro de téléphone ". Mais la désignation du nouveau président de l’Europe, l’ancien Premier ministre belge Herman Van Rompuy, en décembre 2010, a donné lieu aux habituelles tractations entre gouvernements nationaux, recherchant la personnalité la moins susceptible de leur faire de l’ombre. Entré en fonction en janvier 2010, il a toutefois annoncé son ambition de relancer la coordination des politiques économiques dans l’Union et convoqué un sommet européen sur ce thème pour le début février 2010.

Mais parallèlement, la présidence tournante de l’Union, assurée tous les six mois par un nouveau pays membre, n’a pas pour autant disparu. Après celle de la Suède, trop discrète et finalement muette à Copenhague lors des négociations climatiques internationales, c’est l’Espagne qui occupe ce poste depuis le 1er janvier 2010. Et elle entend bien, elle aussi, imprimer sa marque sur la gouvernance économique de l’Europe.

La liste des " présidents de l’Europe " n’est pas close : l’Eurogroupe, qui réunit les ministres des Finances des seize pays de la zone euro et dont l’existence a été reconnue légalement par le traité de Lisbonne, a renouvelé quelques jours plus tard le mandat de son président, Jean-Claude Junker, également Premier ministre et ministre des Finances du Luxembourg. Et, alors que beaucoup lui avaient reproché son inaction dans la gestion de la crise de 2008-2009, il s’est empressé de déclarer son intention d’améliorer la coordination des politiques économiques dans la zone euro. Tout en rappelant son attachement à un pacte de stabilité et de croissance*, reconduit sans changement dans le traité de Lisbonne, au moment où 20 des 27 Etats membres de l’Union font l’objet d’une procédure pour " déficit public excessif ".

Trois présidents donc, dont les attributions semblent se chevaucher, sans que le traité les augmente sensiblement et sans qu’il prévoie de procédure claire d’arbitrage entre eux. Quatre, même, si l’on compte le président de la Commission européenne, José Manuel Barroso, reconduit à son poste malgré l’effacement de la précédente Commission, notamment sur les questions économiques et pendant la crise. Et même cinq, puisqu’il ne faut pas oublier celui du Parlement européen, élu en 2009, et dont les pouvoirs, tant dans la désignation de la Commission qu’en matière de codécision sur les politiques communes, ont été un peu élargis par le nouveau traité.

Les défis de la gouvernance économique

Pas plus que feu le traité constitutionnel dont il reprend les principales dispositions, le traité de Lisbonne n’introduit d’innovations majeures dans les aspects économiques de l’intégration européenne. Quelques modifications sont cependant susceptibles de faire évoluer les équilibres entre les cinq grandes institutions impliquées, aux côtés des gouvernements nationaux, dans la gouvernance économique de l’Union et de la zone euro : le Conseil européen, la Commission, le Parlement, l’Eurogroupe et la Banque centrale européenne (BCE). Outre la présidence stable, soulignons notamment l’importance du changement de règles de décision au sein du Conseil : les domaines respectifs de l’unanimité - notamment en matière fiscale - et de la majorité qualifiée n’ont guère évolué, mais le mécanisme de cette dernière a été repris du traité constitutionnel : la double majorité (55 % des Etats membres, représentant au moins 65 % de la population de l’Union) remplace les pondérations et les seuils compliqués institués à Nice, qui surpondéraient les pays de taille moyenne (Espagne et Pologne) et facilitaient la formation de coalitions bloquantes de petits pays.

Armée de ces maigres avancées institutionnelles, l’Europe devra donc relever les défis de la sortie de crise. Celle-ci a en effet révélé les failles de la conduite commune des politiques économiques et les risques que font courir à l’Union, et singulièrement à la zone euro, les divergences profondes qui perdurent en son sein depuis sa création. Des divergences qui se sont accentuées sous l’effet du choc extérieur de la crise financière. Au moins quatre dimensions de la politique économique, intimement mêlées en pratique, devront en effet faire l’objet d’un pilotage concerté pour que la fin de la récession débouche sur une véritable sortie de crise : la coordination des politiques conjoncturelles, principalement budgétaires et fiscales, mais aussi industrielles, des Etats membres, notamment au sein de la zone euro ; la conduite du policy mix, c’est-à-dire du dosage entre l’ensemble constitué par ces politiques budgétaires nationales et la politique monétaire commune dans cette même zone ; la refonte de la régulation bancaire et financière en Europe, pour limiter les risques futurs de crise systémique ; enfin, la mise en oeuvre d’une véritable stratégie de croissance économique commune, qui soit autre chose que les ambitions incantatoires de la " stratégie de Lisbonne " et sa " méthode ouverte de coordination "**, dont la philosophie est essentiellement concurrentielle.

Au sortir de la plus profonde récession de l’après-guerre, les finances publiques des Etats membres de l’Union affichent des déficits et des ratios d’endettement public bien au-delà de ce que prévoient les critères de Maastricht (un ratio d’endettement public inférieur à 60 % du PIB) et le pacte de stabilité (un déficit public inférieur à 3 % du PIB et tendant, à moyen terme, vers l’équilibre ou l’excédent). Cette détérioration des finances publiques nationales résulte, pour une part, de l’effet stabilisateur automatique, qui réduit les recettes et accroît certaines dépenses publiques lorsque la conjoncture se dégrade. Mais elle dépend, pour beaucoup, des politiques de relance nationales menées en 2009-2010, notamment dans les plus grands pays, et des plans de sauvetage des banques (qui s’ajoutent aux dettes publiques sans creuser les déficits, selon les règles de Maastricht).

Dans ces conditions, il apparaît impossible de revenir rapidement dans les limites du pacte, dont le cadre réglementaire ne facilite aucunement la coordination. Or, certains pays apparaissent particulièrement vulnérables, parce que leur dette publique est élevée et fortement croissante : c’est le cas des pays " périphériques " de la zone euro, naguère souvent cités en exemple de bonne performance (Espagne, Grèce, Irlande, Portugal, voire Italie), mais aussi de pays non membres de la zone euro, dont le Royaume-Uni. Et les plus touchés, notamment parmi les plus petits, seront inévitablement tentés de se comporter en " passager clandestin de l’Union ", se hâtant de réduire leur déficit public, tout en recourant éventuellement à la concurrence fiscale, et en comptant sur les plus grands pour continuer de soutenir l’activité européenne, quitte à les accuser, en même temps, de ne pas respecter les disciplines budgétaires communes...

Le désendettement ordonné et non déflationniste des agents économiques européens - publics bien sûr, mais aussi privés - suppose encore un réglage subtil des orientations de l’ensemble des politiques macroéconomiques, budgétaires et monétaires, que l’indépendance de la BCE et sa priorité affichée à la lutte contre l’inflation ne facilitent pas. En effet, si elle devait réagir vite aux premiers signes de hausse des prix (poussés par l’augmentation des prix des matières premières, conséquence de la croissance des pays émergents et des raretés qui s’affirment, bien plus que des tensions liées à une hypothétique reprise européenne), elle pourrait freiner le redémarrage de l’activité en Europe. Ce qui rendrait plus difficile et plus coûteux le désendettement des agents privés et compliquerait la tâche d’ajustement des finances publiques dans les Etats membres.

Les enjeux de l’après-crise

La refonte de la réglementation bancaire et financière dans l’Union constitue, elle aussi, un chantier à peine esquissé, alors que l’administration Obama affiche, sur ces questions, des objectifs ambitieux. Elle est rendue plus compliquée en Europe par les divergences doctrinales entre gouvernements et au sein même de la Commission, mais aussi par le fait que le Royaume-Uni, qui abrite la principale place financière de l’Union, demeure en dehors de la zone euro, avec sa propre banque centrale et sa politique de change indépendante.

Enfin, les profondes séquelles de la crise, qu’il s’agisse du chômage, fortement croissant dans tous les pays de l’Union, ou des dettes ne pourront être durablement résorbées sans un renouveau de la croissance européenne. C’est le grand défi de l’après-Lisbonne, dans les deux sens du terme : parvenir à une action collective sur les politiques structurelles (infrastructures, politiques d’incitation fiscale, politiques industrielles et de la concurrence) qui favorisent l’émergence d’une véritablement croissance durable, c’est-à-dire compatible avec les objectifs ambitieux de respect de l’environnement que s’est fixés l’Union, et avec les nombreuses contraintes, notamment démographiques et énergétiques, auxquelles l’économie européenne doit faire face.

Vaste programme, pour lequel l’entrée en vigueur d’institutions légèrement réformées ne semble guère constituer qu’un " pas de souris ".